Ο δικηγόρος αναλύει το νομικό πλαίσιο γύρω από την επιτήρηση της Μεσαιωνικής Πόλης με drones και εξηγεί γιατί η συγκεκριμένη απόφαση του Δήμου Ρόδου δεν περνά το τεστ νομιμότητας.
της Ρένας Παυλάκη
Η απόφαση του Δήμου Ρόδου για την επιτήρηση της Μεσαιωνικής Πόλης με drones έχει ήδη προκαλέσει έντονη συζήτηση. Ο δικηγόρος Χριστόδουλος Μαλιαράκης προχωρά σε μια εκτενή νομική τεκμηρίωση, βασισμένη στο ισχύον θεσμικό πλαίσιο, στη νομολογία και — κυρίως — στα ίδια τα στοιχεία και τις διατυπώσεις της μελέτης του Δήμου Ρόδου. Μέσα από αυτή την ανάλυση τίθενται σοβαρά ερωτήματα για τη νομιμότητα, την αναλογικότητα και τα όρια μιας μορφής επιτήρησης που αγγίζει ευθέως θεμελιώδη δικαιώματα.
Drones πάνω από τη Μεσαιωνική Πόλη: ένας διαγωνισμός που δεν περνά το τεστ νομιμότητας
Η μελέτη – διαγωνισμός του Δήμου Ρόδου για την «παροχή υπηρεσιών φύλαξης και εποπτείας της Μεσαιωνικής Πόλης με χρήση μη επανδρωμένων αεροσκαφών και επίγειων δυνάμεων», συνολικής δαπάνης 1.256.616 ευρώ, παρουσιάστηκε ως καινοτόμο μέτρο ασφάλειας. Η ίδια όμως η μελέτη του Δήμου περιγράφει με σαφήνεια τι θέλει να κάνει και αυτό που κάνει ο νόμος δεν το επιτρέπει.
Τι περιγράφει η ίδια η μελέτη
Στην ενότητα «Σκοπιμότητα» απαριθμούνται τα φαινόμενα που το έργο φιλοδοξεί να αντιμετωπίσει όπως «καταλήψεις κοινοχρήστων χώρων, «φαινόμενα άγρας πελατών συνοδευόμενα από εντάσεις και αναταραχές», παράνομη είσοδο και στάθμευση οχημάτων, «ζητήματα γενικότερης ασφάλειας λόγω συνωστισμού» και έκτακτα συμβάντα που χρήζουν παροχής πρώτων βοηθειών. Στην ενότητα «Στόχοι», οι παρεχόμενες υπηρεσίες αποσκοπούν στην «πρόληψη και αποτροπή παραβατικών ενεργειών», στην «άμεση επέμβαση συμβάντων», «στη διαρκή εποπτεία της εμπορικής ζώνης και των πυλών εισόδου», στην «τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων» και όλα αυτά «με χρήση τεχνητής νοημοσύνης». Επιδιώκεται, μάλιστα, η διαμόρφωση «νοοτροπίας συμμόρφωσης μέσω συνεχούς και αισθητής παρουσίας».
Πρόκειται, κυριολεκτικά, για τον ορισμό της μαζικής επιτήρησης δημόσιου χώρου. Με άλλα λόγια, για αστυνομική λειτουργία, υπό τη μορφή υπηρεσίας από ιδιώτη ανάδοχο. Πολλά από τα παραπάνω δεν είναι, στον πυρήνα τους, δημοτική αρμοδιότητα: ανήκουν στην Ελληνική Αστυνομία, στην Τροχαία και στο ΕΚΑΒ. Ο Δήμος εντοπίζει, ορθώς, υπαρκτά προβλήματα, σφάλλει, όμως, όταν θεωρεί ότι μπορεί να τα επιλύσει μόνος, χωρίς τη συνδρομή και τη θεσμική συνεργασία με τους πράγματι αρμόδιους φορείς.
Ποιος μπορεί να είναι «υπεύθυνος επεξεργασίας»
Το νομικό πλαίσιο που διέπει το ζήτημα είναι ο Ν. 4624/2019 και το ΠΔ 75/2020 «περί χρήσης συστημάτων επιτήρησης με τη λήψη ή καταγραφή ήχου ή εικόνας σε δημόσιους χώρους», το οποίο εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 14 Ν. 3917/2011, ύστερα από γνωμοδότηση του Συμβουλίου της Επικρατείας και της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα. Στο άρθρο 2 του ΠΔ ορίζεται ρητώς ότι στα «συστήματα επιτήρησης» εντάσσονται και εκείνα που φέρονται από εναέρια μέσα, επανδρωμένα ή μη δηλαδή, ακριβώς, τα drones.
Η ουσία του ζητήματος βρίσκεται στο άρθρο 4 που καθορίζει αποκλειστικώς ποιος μπορεί να είναι «υπεύθυνος επεξεργασίας» τέτοιου συστήματος: μόνον οι δημόσιες αρχές που είναι αρμόδιες για την πρόληψη, διερεύνηση, ανίχνευση ή δίωξη εγκλημάτων, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 43 του Ν. 4624/2019. Το ΠΔ κατονομάζει την Ελληνική Αστυνομία, το Πυροσβεστικό Σώμα και το Λιμενικό Σώμα–Ελληνική Ακτοφυλακή. Η αντιμετώπιση της παραβατικής συμπεριφοράς δεν αποτελεί αρμοδιότητα των ΟΤΑ, και για επεξεργασία δεδομένων που συνδέεται με την πρόληψη και τη δίωξη ποινικών αδικημάτων υπεύθυνες μπορούν να είναι μόνον αυτές οι αρχές. Ο Δήμος Ρόδου δεν περιλαμβάνεται. Ό,τι ισχύει για τον Δήμο ισχύει, πολλαπλασίως, για τον ιδιώτη ανάδοχο.
Τα αντεπιχειρήματα και γιατί δεν ευσταθούν
Προβάλλονται οι συνήθεις δικαιολογίες: ότι από το ύψος στο οποίο πετά το drone είναι αδύνατη η ταυτοποίηση προσώπων και ότι το σύστημα διαθέτει «λογισμικό που δεν καταγράφει ούτε πρόσωπα ούτε πινακίδες» και ότι τα δεδομένα «αποδεσμεύονται μόνον όταν ζητηθούν από τις Αρχές». Καμία δεν ευσταθεί και η δεύτερη, μάλιστα, αυτοαναιρείται. Αν δεν καταγράφεται τίποτε, δεν υπάρχει τι να αποδεσμευθεί, αν υπάρχει υλικό προς αποδέσμευση, τότε καταγραφή και τήρηση δεδομένων προϋπάρχουν. Η ίδια, εξάλλου, η μελέτη αναφέρεται ρητώς σε «τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων», δηλαδή σε καταγραφή που εξυπηρετεί απόδειξη και ταυτοποίηση δράστη.
Όσο για τη θόλωση ή απόκρυψη προσώπων ότι τάχα συνιστά «μη επεξεργασία». Για να αποκρύψει ένα πρόσωπο, το σύστημα οφείλει πρώτα να το λάβει, να το εντοπίσει και να το επεξεργαστεί. Η ψευδωνυμοποίηση είναι, κατά το άρθρο 4 παρ. 5 του ΓΚΠΔ, και αυτή επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, όχι απουσία της.
Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων, απαντώντας σε ερωτήματα του Τύπου, διατύπωσε πρόσφατα το κριτήριο με ακρίβεια: η επιτήρηση πρέπει να περιορίζεται σε συγκεκριμένους σκοπούς και να διενεργείται από αρμόδιες αρχές. Ένας δήμος μπορεί να κάνει χρήση drone — είτε ο ίδιος είτε μέσω ιδιωτικού φορέα — μόνον εφόσον ο σκοπός της επιτήρησης εντάσσεται στις αρμοδιότητές του. Έτσι γίνεται δεκτό ότι οι ΟΤΑ μπορούν, υπό προϋποθέσεις, να χρησιμοποιούν συστήματα επιτήρησης για χώρους αρμοδιότητάς τους όπως δημοτικές εγκαταστάσεις, σχολεία, παιδικές χαρές, κοιμητήρια, υποδομές πολιτικής προστασίας όχι όμως γενικευμένα ως μηχανισμό συνεχούς αστυνόμευσης ολόκληρου αστικού ιστού ή δημόσιων χώρων ιδίως χωρίς αυστηρή τεκμηρίωση αναγκαιότητας και αναλογικότητας. Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι «drone ναι ή όχι», είναι «ποιος ο σκοπός». Και τον σκοπό, στην προκείμενη περίπτωση, τον περιγράφει ο ίδιος ο Δήμος: «παραβατικές ενέργειες», «πρόληψη και αποτροπή», «άμεση επέμβαση συμβάντων», «τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων», «νοοτροπία συμμόρφωσης μέσω συνεχούς παρουσίας». Με τα κριτήρια της Αρχής και με τα ίδια τα κείμενα του Δήμου, το εγχείρημα δεν περνά το τεστ νομιμότητας.
Το επιχείρημα του προηγουμένου: η περίπτωση Βάρης–Βούλας–Βουλιαγμένης
Έχει ακουστεί και το επιχείρημα του προηγουμένου: ότι και άλλοι δήμοι χρησιμοποιούν drones, με ρητή μάλιστα παραπομπή στον Δήμο Βάρης–Βούλας–Βουλιαγμένης. Η παραπομπή είναι αποκαλυπτική αρκεί να διαβάσει κανείς την ίδια τη σύμβαση του εν λόγω Δήμου. Η αντίστοιχη σύμβαση του Δήμου Β-Β-Β, αναρτημένη στη Διαύγεια, ορίζει ως αντικείμενο την επιτήρηση του αστικού ιστού «για λόγους δασοπροστασίας και πυρασφάλειας», τη διαχείριση ακραίων καιρικών φαινομένων όπως πλημμύρες, παγετός, διαβρώσεις εδάφους και σεισμοί — με ρητή αναφορά στις πρόσφατες κακοκαιρίες Daniel και Elias — και την παρακολούθηση δημοτικών οχημάτων και δεξαμενών. Πρόκειται για πολιτική προστασία και πυρασφάλεια, σκοπούς που αποτελούν θεσμικά αναγνωρισμένες αρμοδιότητες των ΟΤΑ κατά το άρθρο 75 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Ν. 3463/2006). Στη Ρόδο ο σκοπός είναι θεμελιωδώς διαφορετικός είναι, με τα λόγια του ίδιου του Δήμου, αστυνομικός.
Και ένα ενδιαφέρον αριθμητικό στοιχείο. Η συνολική προϋπολογιζόμενη δαπάνη της σύμβασης Βάρης–Βούλας–Βουλιαγμένης, για το σύνολο της γεωγραφικής έκτασης του Δήμου και για δύο έτη, ανέρχεται σε 231.417,33 ευρώ. Στη Ρόδο, για την επιτήρηση μόνον της Μεσαιωνικής Πόλης επί δεκαοκτώ μήνες, ο αντίστοιχος προϋπολογισμός ανέρχεται περίπου σε 347.000 ευρώ. Η δυσαναλογία δεν είναι μόνον νομική, είναι και αριθμητική.
Η αρχή της αναλογικότητας
Σε κάθε περίπτωση, οφείλει να πρυτανεύει η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας. Το άρθρο 5 του ΠΔ 75/2020 ορίζει ότι η εγκατάσταση συστημάτων επιτήρησης επιτρέπεται μόνον στο μέτρο που είναι αναγκαία, και μόνον όταν οι επιδιωκόμενοι σκοποί δεν μπορούν να επιτευχθούν εξίσου αποτελεσματικά με ηπιότερα μέτρα, με ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία.
Εν προκειμένω, τα ηπιότερα μέτρα όχι μόνον δεν έχουν εξαντληθεί, αλλά υφίστανται ήδη και τα αναγνωρίζει ο ίδιος ο Δήμος. Η μελέτη αναφέρει ρητώς «παράνομη είσοδο και στάθμευση οχημάτων, παρά την ύπαρξη συστημάτων ελέγχου στις πύλες εισόδου». Υπάρχουν, δηλαδή, ήδη συστήματα στις πύλες απλώς δεν λειτουργούν επαρκώς. Η νομικώς ορθή απάντηση σε ένα ηπιότερο μέτρο που υπολειτουργεί δεν είναι η αντικατάστασή του από ένα επαχθέστερο ήτοι εναέρια μαζική επιτήρηση επί εικοσιτετραώρου βάσεως, είναι η αναβάθμιση και η ορθή λειτουργία του υφισταμένου. Όσο για τις «παραβατικές» συμπεριφορές, η ορθή απάντηση είναι η ενίσχυση των περιπολιών της Αστυνομίας, του φορέα που είναι θεσμικά αρμόδιος. Άλλωστε, οι παραβάσεις κοινοχρήστων χώρων που επικαλείται ο Δήμος δεν τελούνται κρυφά αλλά συντελούνται μέρα μεσημέρι, με εκατοντάδες μάρτυρες, και διαπιστώνονται με απλή επίσκεψη ελεγκτικού κλιμακίου, δεν χρειάζεται να φανούν από ψηλά. Είναι γνωστές. Αυτό που λείπει δεν είναι αποδεικτικό υλικό, είναι η πολιτική βούληση επιβολής των συνεπειών που ήδη προβλέπει ο νόμος.
Το άρθρο 5 προσθέτει κάτι ακόμη, καθοριστικό για την περίπτωσή μας, η επιτήρηση περιορίζεται αυστηρώς στον συγκεκριμένο χώρο, δεν επεκτείνεται σε ευρύτερη περιοχή, και ο υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει να διασφαλίζει, με τεχνικά μέσα, ότι δεν λαμβάνεται εικόνα από μη δημόσιους χώρους ή από το εσωτερικό κατοικιών. Πώς εγγυάται κάτι τέτοιο ένα αιωρούμενο, κινούμενο αεροσκάφος πάνω από 534 στρέμματα μεσαιωνικού ιστού, με στενά δρομάκια, εσωτερικές αυλές, ταράτσες, μπαλκόνια, ακάλυπτα και δώματα; Η Μεσαιωνική Πόλη δεν είναι κενό μνημείο, είναι ζώσα, κατοικημένη συνοικία, με μόνιμους κατοίκους και επισκέπτες. Στις συνθήκες αυτές, η ίδια η φύση του μέσου καθιστά πρακτικώς αδύνατη τη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις του άρθρου 5 και, άρα, και τη νομιμότητα της επεξεργασίας.
Σε όλα τα παραπάνω προστίθεται μια ακόμη, διάσταση. Η Μεσαιωνική Πόλη της Ρόδου είναι κηρυγμένος αρχαιολογικός χώρος και μνημείο Παγκόσμιας Κληρονομιάς της UNESCO. Οι συστηματικές πτήσεις άνωθεν τέτοιου χώρου δεν είναι ελεύθερες αλλά προϋποθέτουν αδειοδότηση του Υπουργείου Πολιτισμού κατά την αρχαιολογική νομοθεσία (Ν. 4858/2021), με όρους που τίθενται από την αρμόδια Εφορεία Αρχαιοτήτων Δωδεκανήσου. Η σχετική αδειοδότηση δεν φαίνεται να έχει εξασφαλιστεί ούτε καν να έχει συζητηθεί δημοσίως.
Το διαδικαστικό κενό
Όλα συγκλίνουν σε ένα συμπέρασμα που θα έπρεπε να έχει προηγηθεί κάθε προκήρυξης. Ένα μέτρο που αγγίζει ευθέως συνταγματικά δικαιώματα ήτοι προστασία προσωπικών δεδομένων (άρθρο 9Α Σ.), σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής (άρθρο 9 Σ., άρθρο 8 ΕΣΔΑ) δεν δρομολογείται χωρίς προηγούμενη, εμπεριστατωμένη γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας του Δήμου, χωρίς εκτίμηση αντικτύπου σχετικά με την προστασία δεδομένων, χωρίς αξιολόγηση των απαιτήσεων του ΠΔ 75/2020 και του Ν. 4624/2019. Η αντίστροφη πορεία — προκήρυξη πρώτα, νομικά ερωτήματα μετά — είναι κατά τη γνώμη μου λανθασμένη.
Συμπέρασμα
Κανείς δεν αμφισβητεί ότι η Μεσαιωνική Πόλη χρειάζεται προστασία από τις αυθαιρεσίες, από την αλλοίωση του χαρακτήρα της, από την υποβάθμιση. Αυτό όμως επιτυγχάνεται με όσα ο νόμος προβλέπει ήτοι συστηματική συνεργασία με την Ελληνική Αστυνομία, την Τροχαία και την Εφορεία Αρχαιοτήτων, βελτίωση των υφιστάμενων συστημάτων ελέγχου στις πύλες εισόδου, ενεργοποίηση των ελεγκτικών μηχανισμών του Δήμου εντός των πραγματικών του αρμοδιοτήτων, πολιτική βούληση για την επιβολή των ήδη προβλεπόμενων κυρώσεων. Όχι με την ανάθεση ενός εν τοις πράγμασι αστυνομικού καθήκοντος σε ιδιώτη ανάδοχο, πάνω από τα κεφάλια ανθρώπων που ζουν μέσα σε ένα μνημείο παγκόσμιας αξίας.
Χριστόδουλος Ν. Μαλιαράκης
Δικηγόρος
